深圳，中国城市规划模范的炼就与失落
编者按
本期第二篇《解决深圳“半座城”历史遗留问题》聚焦于邹兵先生文中因土地管理缺失而形成的“半城镇化”地区，探讨如何以社区规划和治理解决城市二元化的空间与社会问题。
深圳原特区内外空间结构差异的成因解析
深圳城市发展的成功，不仅具有巨大的政治意义，其学术理论价值也越来越为世人重视和关注，芝加哥大学出版《向深圳学习》的专著就是典型例证。而关于深圳空间结构演进机理的研究，更是成为规划界具有实践和理论双重价值意义的常究常新的课题。
《向深圳学习：从特区到模范城市》
（图片来自网络）
人们在赞叹原特区“基本按照规划建设的城市”的突出成就的同时，也常常为二线关内外至今依然存在的巨大“二元化”空间鸿沟而惋惜：在原特区取得巨大成功的组团式结构推广到全市域后，其结局为何迥然不同？深入解析这一现象背后的复杂成因，既有助于深刻认识城市发展的客观规律，也有利于理性把握城市规划在空间发展中的实际作用成效。
深圳原特区内外空间结构的巨大差异，笔者认为主要归于以下几个方面的因素：
特别要指出的，是不同的土地管理制度而非产权制度造成了特区内外空间结构的差异。深圳在1992年对原特区土地进行集中统征，实现全面国有化；而宝安、龙岗直到2003年底才从将土地一次性转为国有，比原特区晚了10年以上，土地产权制度的不同无疑是影响规划实施的重要因素。但笔者认为，实际的土地管理制度发挥着更为关键的决定性作用；否则无法解释1992年前原特区的有序开发和2004年以后宝安、龙岗依然存在的建设乱象。
管理不同造成城市面貌差异 摄影：梁浩
《深圳经济特区总体规划（1986-2000）》空间结构图
早在1980年代特区成立之初，政府就给农民建房统一划定了用地红线，使得农村建设行为都基本控制在有限的地域范围内。之后随着特区开发建设的推进，逐步进行土地成片征收，到1992年集中统征已是水到渠成。虽然在过程中也存在城中村违法建设失控的状况，也出现部分村民逾越红线建设的行为；但这种混乱状况都发生在局部范围，不足以影响整个特区的整体建设格局。政府对于土地使用的有效掌控，为特区建设“规划先行”提供了保障，也为建立“五统一”开发建设机制、创建“取之于地、用之于地”的国土开发基金以及推行招商、华侨城等大企业集团主导的成片开发模式奠定了基础。
城中村成为违法建设的高强度地区
（图片来自网络）
而原特区外情况则完全不同。1993年宝安撤县改区启动城市化时，并没有给各村集体建设划定用地红线；或者虽然划了但管理形同虚设。原特区土地统征加剧了宝安、龙岗的村集体和村民对于自身土地所有权的不确定性预期，抓紧抢建抢占以攫取眼前利益成为一致的集体行动，以致1994年竟然一下产生230多平方公里的推平未建土地。2004年城市化转地后，名义上国有化的土地也并没有完全为政府所掌握，大量土地还处于“应转未转”和“应补未补”的纷争之中，规划对于土地的管理始终难以落到实处。
城市规划的核心是土地使用，土地管理的失控使得任何理想规划方案的实施都成为空中楼阁，这是形成原特区内外空间格局差异的根本原因。
无论是原特区成立之初的罗湖、上步、南头、沙头角四个管理区建制，还是后来的罗湖、福田、南山、盐田四个行政区，都与《86总规》的五个功能组团基本匹配。特区内的一些地区如沙河组团则由华侨城这样的大型国企主导实施成片开发和经营管理，实际也扮演着“准政府”的角色。
因此，原特区基本是遵循着统一规划、集中建设的开发模式，资源配置相对均衡。
而原特区外长期由两个区政府管理着5倍于原特区的地域范围，有限的资源只能投放区政府所在地；各组团级的公共服务和基础设施缺乏建设和管理主体，多中心服务体系也成为纸上谈兵。连区位优越的龙华、布吉都陷入“中部塌陷”的尴尬境地，更别说偏远的沙井、坪山等地了。直到2007年以后实施行政管理体制改革，陆续成立光明、坪山、龙华、大鹏等新型功能区，行政区划与规划的组团结构基本契合，这一局面才逐步改变。
《深圳市城市总体规划（1996-2010）》空间结构图
行政架构的差别还造成政府投资严重不均衡。2000年之前，政府投资的重点高度集中在原特区，原特区外基本处于自行发展状态。2000年以后政府才将建设投资逐步转向原特区外，大规模的基建投资则是发生在2006年以后。原特区外地域广大但投资不足和欠账过多，是形成二元化格局的重要原因。
行政级别也与政府投资的分配息息相关。如宝安、龙岗中心区的建设水准明显高于其它地区，而如紧邻中心城区的布吉却一直沦为“被遗忘的边缘”。
自82年特区经济社会发展大纲确立多中心组团结构布局后，这一思路就得到广泛认同并为后续规划继承延续。各分区规划、专项规划都据此思路进行深化落实，并根据形势变化择机分期、分片开发建设，形成各具特色的空间形态。
而《96总规》作为策略性规划，其实施一直缺乏有效传导机制。规划界的反思往往聚焦在过于追求空间均衡、忽略战略区位把控等有关规划方案本身的争论上，缺少规划实施机制有效性的评估。就规划自身而言，网络组团结构的思路并没有向下传导落实。原特区外很长一段时期仍以镇为单元编制镇域规划，不仅各自为政和重复建设，而且规划标准也不高。直到2006年才完成以组团为基本单元的分区规划编制，大大滞后于开发建设的进程。此时原特区外开发建设早已遍地开花，规划失去了像《86总规》那样在一张白纸上描绘理想蓝图的可能性，而不得不对既成的建设现状和正在实施的开发建设行为予以现实的承认和被动适应。
特区内外（图片来自网络）
《96总规》确立“三条轴线、三个圈层”的空间推进策略。其中西、中、东三条发展轴线由于契合了区域交通联系的主要方向而发展强劲，反映了规划主动引导和顺应市场机制的双重作用效果。
相比而言，规划追求的圈层式“梯度推进”策略则基本失效，呈现一种同质化低效蔓延的空间形态。一方面，村镇主导的发展模式难以形成明显的产业分工格局和差异化的建设密度；另一方面，这种发展策略也没有被决策层真正接受过。2002年市政府开展的“一市多城、众星拱月”的卫星新城规划，确定打造9个卫星新城，采取的是全市均衡的布局，全无“梯度推进”思路。2006年市政府提出重点打造龙华、大运、光明、坪山“四大新城”，除龙华外的其它三个新城全都位于第三圈层，意味着对这一思路的彻底放弃。
《深圳市卫星新城发展规划》图
空间的结构性控制要素，一是交通网络，二是生态屏障。《86总规》成功的关键，是构筑了串联各功能组团的“三横十二纵”城市道路交通体系，搭建了较为系统完整的城市空间骨架，为城市建设分阶段、有步骤的展开创造了有利条件。后来的建设行为基本是在划定的结构框架内进行填充式开发，能够保持结构的完整性。期间虽然也经历了波峰和低谷；各组团起步有早晚，开发进程和建设水平不一，但基本都是按照规划的空间结构有序推进。连受市场影响最大的招商引资和工业开发，也统一布局到规划的15个工业区区中，与特区外工业遍地开花形成鲜明的对照。
《深圳经济特区总体规划（1986-2000）》工业布局图（局部）
一批市政公园和高尔夫的建设给城市留出了大片开敞空间，促成了组团格局形态。如果说存在缺憾，则是几条组团绿化隔离带缺乏刚性管控措施，以致后来不断被开发建设行为蚕食和侵占；福田中心公园和沙河高尔夫绿带虽然保持较为完整但过于狭窄，园博园绿带则失去了连续性。除了东部组团由于梧桐山隔离而自成一体外，原特区空间已基本连绵一体，规划设想的“城市蕴于山水之间”的格局没有完全形成。
深圳中心公园 摄影：梁浩
《96总规》对于空间的结构性控制较弱。虽然同步编制了交通规划，但对于空间结构发挥实际骨架作用的全市“七横十三纵”干线路网规划直到2005年左右才编制完成，实施建设则更加滞后，导致原特区外开发建设行为缺乏结构性的引导和控制。
在2005年深圳基本生态控制线划定之前，全市生态用地保护的管控措施基本缺失，规划设想的“M”型建设用地和“W”型生态用地相互咬合的思路只能停留于图纸上。而基本生态控制线划定也是属于对生态用地的“抢救式”保护，难以综合考虑理想化的生态空间构筑和生态系统的完整。若不是存在山体、河川和自然保护区的阻隔，原特区外的开发建设将是一种更加野蛮粗放的无序状态。
东部滨海生态控制区 摄影：龚志渊
结语
在城市空间格局的形成机制中，城市规划只是影响城市空间结构的诸多复杂因素之一，而且两者是相互作用、互动共进的。在这一过程中，既有规划顺应形势对城市空间的主动引导，也有城市空间自身演化倒逼规划的调整和适应。
城市规划既有对空间格局的强力干预，也有对于现实状态的被动接受。过分夸大或贬低某个具体规划对空间的影响有失公允，也不是一种严谨的治学态度。规划的有效实施，外部依赖于土地管理和行政架构等制度性因素的支持，内部取决于规划思路的刚性传导和结构性要素的有效控制。
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作者 | 邹兵
作者简介：
深圳市规划国土发展研究中心总规划师，教授级高级规划师，城市规划专业博士，深圳市人民政府特殊津贴专家，深圳市地方级领军人才，深圳市决策咨询委员会专家，南山区人大常委。兼任深圳市城市规划协会会长，广东省城市规划协会副会长，中国城市规划学会理事，深圳大学和哈尔滨工业大学兼职教授。
工作经历：
从事城市规划设计和研究工作20多年，是《深圳市城市总体规划（2010-2020）》项目负责人之一。主持和参与深圳市城市更新专项规划、珠江三角洲城镇群协调发展规划等100多项深圳市和广东省的重大规划项目和重要课题研究，获得国家级优秀城乡规划设计奖10多次，广东省和深圳市优秀规划设计奖近30次；出版学术专著3部，发表学术论文50余篇。
延伸阅读：
为什么国家以“城市群”作为城镇化主体形态？如何引导城市群发展？
本期策划 | 罗彦
中规院深圳分院总规划师
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